Eclairage sur la révision constitutionnelle

Les grands dossiers ne manquent pas sur le bureau du Président Macron. Parmi eux se trouve un projet de révision constitutionnelle dont les principales mesures ont été éventées dans la presse au début du mois. On sait l’exécutif pressé, sur ce chantier comme sur tous les autres ; bien qu’il n’y ait aucun calendrier officiel, le texte devrait être soumis au Parlement dès cette année… Pour donner quelques éléments de repère, rappelons que la Ve République repose sur la Constitution du 4 octobre 1958. Depuis son entrée en vigueur, ce texte a déjà été modifié à vingt-quatre reprises, la dernière fois le 23 juillet 2008. Et cette dernière révision, initiée par Nicolas Sarkozy, constituait déjà un effort important de modernisation puisque environ la moitié des articles avaient été modifiés. Réviser la Constitution n’est donc pas une procédure rare mais elle est forcément symbolique : le locataire de l’Élysée exprime sa conception du pouvoir à travers l’adaptation du système institutionnel. Emmanuel Macron, qui se construit au quotidien une image de réformateur, espère naturellement pouvoir aussi laisser une trace historique dans la loi fondamentale de notre République.

Concrètement, quelles sont les pistes envisagées ? Tout d’abord l’interdiction du cumul des mandats dans le temps pour les présidents des exécutifs territoriaux, la diminution d’un tiers environ du nombre de députés et de sénateurs, l’encadrement du droit d’amendement pour accélérer la procédure législative, l’inscription du statut particulier de la Corse, la fin d’un privilège accordé aux ex-Présidents : celui de siéger à vie au Conseil constitutionnel à l’expiration de leur mandat. Est évoquée également la suppression de la Cour de Justice de la République, compétente pour juger les délits et crimes commis par les ministres dans l’exercice de leurs fonctions. 

Ces évolutions paraissent donc aller dans le bon sens ? 

Pour certaines, oui, objectivement. En finir avec la catégorie des membres de droit au Conseil constitutionnel est une sage décision. François Hollande l’avait proposée sous le précédent quinquennat sans pouvoir la mettre en œuvre. D’une part, cela met un terme à une pratique qui s’était justifié à l’origine par les circonstances (assurer un poste honorifique à René Coty, dernier président de la IVe République, qui n’avait pas pu aller au bout de son septennat en raison de l’adoption de la nouvelle Constitution de 1958). D’autre part, cette mesure va dans le sens de la juridictionnalisation du Conseil constitutionnel, dont l’organisation et le fonctionnement se rapproche progressivement d’une véritable cour de justice constitutionnelle. La suppression de la Cour de Justice de la République serait la conclusion logique d’un constat d’échec de cette juridiction mixte entachée du soupçon de partialité. Rappelons que la CJR est composée de douze parlementaires et de trois magistrats de la Cour de Cassation. Les membres du gouvernement relèveront le cas échéant de la justice ordinaire.

Pour le reste, il est plus difficile de faire la part des choses. La question du statut de la Corse fait tiquer les Jacobins mais ne satisfera probablement pas les indépendantistes de l’Île de Beauté car il semble, selon les dernières informations, que l’exécutif ait privilégié une formulation a minima des particularismes corses. Mais, le cœur de la réforme envisagée par Emmanuel Macron, c’est bien le Parlement – qui serait les plus affecté.

Justement, le gouvernement promeut son projet de révision constitutionnelle par le besoin de renforcer le Parlement et de rendre les procédures plus efficaces. Les mesures envisagées répondent-elles à ces motivations ? 

Il y a lieu d’abord de s’étonner de ces motivations elles-mêmes.  On est très loin d’un Parlement bloqué à cause de l’instabilité politique (le système de scrutin majoritaire permet la plupart du temps de dégager des majorités politiques stables – LREM en bénéficie). La procédure législative telle qu’elle existe aujourd’hui ne pose aucun problème majeur. Grâce aux mécanismes du « parlementarisme rationnalisé », il est déjà possible pour l’exécutif d’assouplir les règles procédurales. Et ces dernières années, les gouvernements ne s’en sont jamais privé : l’article 49 al. 3 (ex. Loi El Khomri) et puis bien sûr les fameuses ordonnances législatives qui ont servi à l’allègement du Code du Travail et devrait être utilisées à nouveau pour la réforme de la SNCF. Faut-il aller plus loin et permettre au gouvernement de faire adopter des textes encore plus vite et encore plus facilement ? Au-delà de l’affaiblissement de la représentation démocratique, c’est la qualité même des lois qui pourrait en souffrir… Récemment Bruno Cautrès, chercheur au CNRS, a analysé les transformations envisagées comme la volonté du Président Macron de calquer cette institution centrale de la démocratie représentative sur le rythme et la productivité d’une entreprise. Quoi que l’on pense de cette analogie, la vigilance s’impose car la réforme engagée est tout sauf anodine.

Vous l’avez rappelé : le gouvernement présente le projet comme contribuant à renforcer le Parlement… On est dans le pur marketing, car les mesures envisagées en la matière sont toutes à double tranchant… Prenons la plus contestable, celle qui pose un vrai problème à l’opposition et même à une partie des élus de la majorité : la limitation du pouvoir d’amendement en fonction de la taille des groupes parlementaires. Ce serait une atteinte grave tant au principe d’édiction de la loi par la représentation nationale qu’aux droits de l’opposition. À tel point qu’il pourrait bien s’agir d’un leurre, comme le soupçonne Jean-Luc Mélenchon. C’est-à-dire d’une annonce stratégique faite pour servir de point de négociation puis, par un renoncement calculé, pour atteindre un consensus sur le reste… La réduction du nombre de parlementaires peut très bien se justifier pour réduire le coût de fonctionnement de nos institutions. Cette mesure est populaire auprès des Français et on devine qu’elle sera mise en avant pour faire accepter l’ensemble de la réforme par l’opinion publique. Elle ne présente pas en soi un danger pour le fonctionnement et la représentativité du Parlement si elle est faite dans un bon esprit et non par manipulation de la sociologie électorale : le découpage des circonscriptions qui s’ensuivra nécessairement devra être observé de près. Autre élément : l’introduction d’une dose de proportionnelle pour l’élection des députés est une revendication de longue date à gauche et au centre de l’échiquier politique. Mais puisqu’il ne s’agit pas de basculer vers une proportionnelle intégrale ni même dominante, l’intérêt de la mesure dépendra surtout du pourcentage de sièges concernés. On parle d’une fourchette de 10 à 25 %.

Depuis la réforme du quinquennat, avec la coïncidence des élections présidentielles et législatives, on reproche beaucoup au Parlement d’être devenu une « chambre d’enregistrement ». Or, les mesures proposées par l’exécutif dans l’optique du projet de révision constitutionnelle tendent à renforcer cet état de fait. Elles visent à faciliter l’adoption des textes devant les Assemblées, mais on voit mal en quoi elles peuvent renforcer ces assemblées. Et puis, en l’état, ces propositions donnent l’impression d’une réforme un peu bâclée puisqu’elle laisse de côté des réflexions sans doute plus intéressantes pour démocratiser notre système politique. Deux exemples rapides : d’une part, il n’est pas question de revenir sur l’élection du Sénat au suffrage universel indirect, ni même de proposer une autre représentativité, en se fondant par exemple sur la nouvelle donne en matière de décentralisation. On aurait pu imaginer un véritable Sénat des régions. D’autre part, à aucun moment Emmanuel Macron ne s’est préoccupé de ce qui est pourtant l’échec de la révision constitutionnelle de 2008 : le référendum d’initiative partagée. Cette coquille vide, quasi impossible à mettre en œuvre dans la pratique, aurait eu besoin d’une profonde transformation pour devenir un instrument fonctionnel de démocratie semi-directe… C’est regrettable et laisse dubitatif sur la réelle volonté du Président de remettre le citoyen au cœur de la vie publique comme il le prétendait durant sa campagne.

À propos de référendum, il serait question de faire valider la réforme constitutionnelle par ce biais. Est-ce sérieusement envisageable ? 

Aussi bien Emmanuel Macron que François de Rugy, le Président de l’Assemblée Nationale, ont évoqué l’idée que la révision serait adoptée coûte que coûte et le référendum est sur le papier le moyen de passer outre le verrou parlementaire. Pour nos auditeurs, il faut préciser comment se déroule normalement une procédure de modification de la Constitution. C’est l’article 89 de la Constitution qui prévoit les modalités de la révision. La loi constitutionnelle doit être d’abord adoptée par les deux assemblées du Parlement, ce qui signifie que l’Assemblée nationale n’a pas, seule, le dernier mot, comme pour l’adoption d’une loi ordinaire. Le Sénat peut faire obstacle. Or Gérard Larcher, président de la haute assemblée, est pour l’heure en opposition total au projet et pourrait donc le faire échouer. Si jamais le gouvernement parvient à convaincre une majorité de sénateurs, la révision ne sera approuvée définitivement qu’après une ultime étape : soit la convocation à Versailles du Parlement réuni en Congrès (dans ce cas, une majorité qualifiée des trois cinquièmes des suffrages exprimés est nécessaire, ce qui n’est pas acquis d’avance), soit un référendum est convoqué par le Président de la République. Emmanuel Macron pourrait tenter être tenté par le défi de présenter sa réforme aux Français pour lui donner une légitimité plus grande et assoir sa propre autorité. 

Mais attention, quand Emmanuel Macron évoque la piste référendaire pour contourner un Parlement et surtout un Sénat récalcitrant, ce n’est pas de cela dont il veut parler. On entre là dans les subtilités du droit constitutionnel mais il existe historiquement une autre possibilité, très polémique : proposer un référendum sur le fondement de l’article 11 de la Constitution. Seul le général De Gaulle s’est livré à cette manœuvre à deux reprises : en 1962 et 1969. Cet article 11 prévoit la possibilité d’organiser en effet des consultations électorales pour faire voter des lois ordinaires, mais en principe pas pour réviser la Constitution. Vous l’aurez compris : la méthode a été et sera contestée si Emmanuel Macron y recourt en s’appuyant sur les précédents gaulliens… Mais il prendrait un risque important alors même qu’une partie des mesures phares de la réformes (en l’occurrence la dose de proportionnelle, le non-cumul des mandats et la réduction du nombre de parlementaires) ne nécessitent pas une révision constitutionnelle. Au-delà des échanges d’arguments entre juristes, un référendum donnerait lieu à un débat public d’ampleur sur cette réforme dont le contenu pourrait affecter profondément le fonctionnement de notre démocratie.  

Martin Arnal Auteur

18 ans, Etudiant en première année de relations internationales, passionné par l'actualité depuis le plus jeune âge. Créateur de C L'Info

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